穿透式监管：精准打击背后的挑战与平衡之道

金思宇／文（中国政策科学研究会特邀研究员、中国反腐司法研究中心高级研究员）

引言

穿透式监管——一种被形象喻为“看穿套路、直击本质”的现代治理工具，正通过“数据穿透＋技术赋能＋全链条追溯”的模式，打破信息壁垒，精准识别日益隐蔽化、复杂化、链条化的违规行为，在金融、医疗、食品安全等领域展现出关键治理效能。然而，其落地实践远非坦途：技术瓶颈、成本压力、法律冲突、协同障碍与伦理隐忧交织并存。如何在“穿透力度”与“监管适度”之间寻求动态平衡，已成为穿透式监管必须回答的时代命题。

一、精准打击的逻辑：穿透式监管如何让违规无所遁形？

穿透式监管的核心目标是从“大海捞针”跃升为“精准制导”，其精准打击能力根植于三大机制：

1. 数据穿透：构建全景画像，破除信息孤岛

通过整合企业注册、资金流水、交易记录等多维数据，为监管对象绘制“全景画像”。北京市建立的“经营主体数字标签管理机制”整合16类信用数据，覆盖企业全生命周期，使监管部门得以穿透层层表象，洞察真实交易结构与利益关系。

2. 技术赋能：智能识别风险，实现靶向打击

AI、区块链、图计算等技术成为穿透式监管的“利器”。针对直播电商复杂主体关系，市场监管总局通过“商品赋码核验”试点，构建“平台亮码、消费者扫码、监管部门用码”的溯源体系；在医疗反腐领域，药品追溯码系统可回溯药品从原料到患者的全流程，精准查处垄断原料药等违规行为。

3. 全链条追溯：锁定责任主体，穿透嵌套结构

穿透式监管强调从“农田到餐桌”、从“资金来源到最终投向”的全流程管控。金融领域，中央登记托管机构通过“直接持有模式”穿透至底层投资者，动态监测资金真实流向；招投标领域，松滋市构建“企业—人员—项目”关联图谱，借助投标文件机器码比对等技术，秒级识别围标串标行为，让隐性利益链无处遁形。

二、精准背后的困境：穿透式监管面临的五大挑战

尽管穿透式监管优势显著，但其实践过程仍面临多重挑战，需在监管效能与市场活力之间审慎权衡。

1. 技术局限：数据、算法与成本的三重困局

· 数据整合与质量难题：多源数据格式不一、质量参差，即使经清洗后问题数据率仍难降至理想水平，影响监管决策准确性。某央企曾发现，AI模型仅能抓取主合同数据，而隐藏在高风险补充协议中的“循环贸易”虚增营收行为难以被识别。

· 算法黑箱与过度依赖风险：过度依赖AI可能导致“算法黑箱”，若技术无法解释决策逻辑，监管的公正性与可信度将受质疑。

· 高昂投入与成本转嫁：穿透式监管需巨额技术投入（如某央企已投入超10亿元），中小企业难以承受，合规成本可能转嫁消费者，形成“合规者负重、违规者轻松”的市场扭曲。

2. 成本收益失衡：监管效率与创新活力的冲突

· 成本攀升与效率矛盾：穿透式监管的高标准与现行分业监管体制存在冲突，监管成本显著上升。某券商因未穿透核查资金流向被处罚，折射出监管要求与实操能力之间的鸿沟。

· 过度监管抑制创新：穿透力度过大可能扼杀企业创新活力。某省推行合规便利化改革后，企业合规时间减少60%，但合规意愿仅提升40%，表明过度监管可能适得其反。

3. 法律风险：边界模糊与规则冲突

· 公私法原则冲突：穿透式监管强调“实质重于形式”，与私法中的“权利外观”原则存在张力。例如，穿透公司法人面纱追责实际控制人时，可能冲击公司制度原有的权力分配机制。

· 监管边界模糊与权力扩张：穿透式监管易陷入“为监管而监管”的陷阱，过度干预市场交易自由。某案例中监管机构穿透识别“职业闭店人”逃避责任，若缺乏明确法律依据，易引发争议。

· 司法支持不足：穿透式监管需司法裁判协同。中山富诚案中，仲裁裁决虽获多国支持，但执行面临主权豁免等法律障碍，凸显跨境监管的司法困境。

4. 体制掣肘：跨部门与跨境协调障碍

· 分业监管体制局限：在“大资管”时代，多层嵌套、监管套利等行为难以通过单一机构监管遏制，亟需打破部门壁垒。

· 数据共享难题：穿透式监管需平台、税务、海关、银行等多方数据协作，但现实中“数据孤岛”现象严重，协调成本高企。某跨境电商因无法实现“四流合一”监管而遭遇预退税延迟。

· 境外监管盲区：当企业境外合资公司受当地数据法规限制无法回传信息时，穿透式监管面临“境外盲区”，成为监管链条的“阿喀琉斯之踵”。

5. 伦理考量：公平性与隐私保护的双重压力

· 合规成本转嫁与中小微企业困境：高昂的合规技术投入对中小微企业构成生存压力，可能加剧市场不公平竞争。

· 隐私与数据安全风险：大规模数据收集与分析可能侵犯个人隐私和商业秘密，需在监管需求与数据保护之间寻求平衡。

三、平衡之道：构建协同共治的穿透式监管体系

穿透式监管的终极价值在于实现“看得见风险”与“跑得出速度”的有机统一。应对挑战需从技术、制度、协作三个维度系统发力：

1. 划定监管边界，避免过度干预

· 制定穿透式监管负面清单，明确“可穿透”与“不可穿透”的界限，重点聚焦洗钱、虚开发票、拆分交易避税等实质性违规行为。

· 完善法律法规，细化“实质重于形式”原则的适用场景与司法裁判标准，平衡公法监管与私法自治。

2. 优化成本分摊，释放合规红利

· 通过税收减免、财政补贴等政策对冲中小微企业合规成本，推行“一网通办”“自动核算”等简化流程。

· 建立“合规红利”机制，对低风险企业实施“无事不扰”，将监管资源精准投向高风险领域。

3. 技术赋能与制度创新双轮驱动

· 持续迭代AI、区块链等技术，开发可解释性更强的监管算法，降低“算法黑箱”风险。

· 构建“横向协同联动、纵向穿透监管”的治理网络。例如，某央企构建的“数据—模型—决策”三级穿透体系，整合纪检、审计力量，显著提升监管效率。

4. 强化跨部门与跨境协作

· 推动建立全国统一的数据共享平台，打破“数据孤岛”，实现平台、税务、海关、银行等部门数据实时交互。

· 积极参与国际监管规则制定，通过双边协议或多边合作机制破解跨境数据获取与执法协作难题，可借鉴欧盟《通用数据保护条例》（GDPR）的跨境数据传输框架。

未来展望：在动态平衡中开辟治理新境界

穿透式监管的未来，是一场监管智慧与技术革命的持续竞逐。随着数据要素市场的深化发展，监管科技将向更智能、更协同的方向演进，但技术迭代终究无法替代制度设计的根本性作用。穿透式监管的终极目标，并非“穿透一切”的绝对控制，而是构建一个“违规必究、合规有路、创新有度”的治理生态。这要求监管者以“穿透式思维”理解市场逻辑，以“谦抑性监管”守护市场活力，以“包容式创新”平衡风险与机遇。当穿透式监管从“刚性约束”转向“柔性引导”，从“单打独斗”迈向“协同共治”，方能真正实现监管效能的跃升与市场秩序的重塑。

结语

穿透式监管作为应对复杂市场乱象的“利剑”，在精准识别与打击违规行为中展现出不可替代的治理价值。然而，其落地之路荆棘密布：技术瓶颈制约穿透深度，成本压力考验监管效能，法律边界需审慎厘定，协同机制亟待完善，伦理考量更不容忽视。破解这些挑战，关键在于把握“穿透力度”与“监管适度”的平衡艺术——既要让监管“长牙带刺”，守护市场公平正义，又要避免“过度穿透”抑制创新活力。穿透式监管的成功，不仅系于技术精进，更仰赖制度智慧：以法律为边界，以技术为工具，以协同为纽带，在动态演进中寻求监管效能与市场活力的最大公约数。唯有如此，穿透式监管方能真正成为维护经济秩序、促进高质量发展的坚实屏障，在规范与创新的辩证统一中书写治理新篇章。