格雷厄姆法案闯关：美国把“制裁”写成了法律，把关税做成了武器

金思宇/文

引言

截至当地时间9月18日，特朗普已在白宫签署该法案，立法程序全部走完。本文按最新进展同步修正；豁免门槛按“占俄天然气出口总量15%”校准。

9月18日，特朗普落笔签字，《2026年林赛·O·格雷厄姆制裁俄罗斯和伊朗法案》正式成为法律。华盛顿再次把地缘政治写进国内法，也把关税从贸易工具改造成战略武器。表面看，这是对俄、对伊制裁升级；往深处看，真正被瞄准的，是第三国的能源采购和美国的市场准入权。

一、事情是怎么走到这一步的

9月16日，美国国会众议院以262票赞成、159票反对，通过《2026年林赛·O·格雷厄姆制裁俄罗斯和伊朗法案》。该文本早在8月7日就以86票赞成、11票反对在参议院过关。两院程序至此全部完成，只待特朗普签字。9月18日，特朗普正式签署，法案生效。

这份立法的名字本身就是一个注脚。南卡罗来纳州共和党参议员格雷厄姆从2025年4月起推动该法案，生前一年多的游说几乎全耗在与白宫的拉扯上——特朗普不愿被国会绑住手脚，更想独掌关税与制裁的决定权。直到7月10日，格雷厄姆在基辅宣布已与白宫达成最终版本；次日因主动脉夹层去世，享年71岁。法案随即以其名重新命名，国会也在中期选举前最后一个议事日加速强推。政治遗嘱、人情筹码与选前表演，三件事叠在了一起。

二、法案里真正值钱的不是制裁，是那两条关税授权

外界习惯把它叫作“史上最严厉对俄制裁”，但拆开看，内容分三层，含金量差别很大。

第一层，对俄直接制裁。覆盖俄总统及高级官员、寡头及其家属、央行与主要国有银行、能源和国防实体，并首次把规避价格上限、缺乏合规海事保险的“影子船队”列入清单，船东、运营商、管理人乃至承保再保险的外国机构都可能被波及。这套动作并不新鲜：俄乌冲突爆发以来，美国能用的牌基本打过一遍，边际效益早已递减。

第二层，对伊朗。将《1996年伊朗制裁法》有效期延长至2031年，并扩大对伊能源、武器领域及相关资金链的制裁权限。这一条应特朗普要求加入，属于顺水人情——既给了鹰派一个交代，也没增加多少新成本，毕竟对伊制裁同样处于“能加的早加完了”的状态。

第三层，才是核心变量。第112条授权总统对俄罗斯输美商品最高征收500%从价关税；第113条授权对俄原油、天然气全球前五大进口国，以及协助俄规避石油制裁的前五大国家，将其输往美国的全部商品关税提高到最高100%，并与301、232等现有关税叠加。名单不点名，按过去12个月进口量评估，由美国贸易代表每180天复评；只有进口俄天然气不足俄出口总量15%、且已采取实质减量措施的国家，才可能拿到豁免。

读到这里就该明白：对俄商品加税500%，打的是一个本来就没剩多少的双边贸易额，象征意义远大于实际杀伤；真正有威慑力的，是把“买谁的能源”和“进不进美国市场”挂钩，让第三国的能源采购变成可征税对象。麦考尔那句“制裁可以规避，关税插翅难逃”，等于自己把底牌亮了出来。

三、三个观察点

第一，重俄轻伊，但两者都不是最终目标。法案条款绝大部分冲着俄罗斯去，伊朗只是附赠的延期包。而针对俄罗斯的条款里，最锋利的部分又没落在俄罗斯身上，而是落在中、印这类大买家头上。参议员布卢门撒尔投票后直接喊话“中国和印度，你们最好收敛一点，去别处买油气”，话说到这个份上，施压对象的排序已经很清楚了。

第二，投票结果比数字更有意思。262票赞成中，共和党203人、民主党58人，另有1名独立人士；159票反对中，共和党7人、民主党152人。表面看是党派划线，内里却是两条完全不同的反对逻辑：共和党那7个唱反调的（马西、罗伊等人）是反干预主义的老面孔，不满的是继续给乌克兰输血；民主党大规模反对，矛头则直指关税权。杰弗里斯原话很直白：“为什么要把额外关税权交给这位总统，让美国民众承担可能的经济伤害？”米克斯也指出，法案扩大了总统关税权力，却没有对俄实施强制性制裁。CNN还披露，近十名共和党人曾私下施压要求删掉新增关税条款，怕中期选举前再推高物价，被议长约翰逊一口回绝。也就是说，两党在这一票上罕见地达成了同一个担忧——这张空白支票最后烧的是美国消费者的钱包。智库粗算过，若对五大买家全面加征100%关税，美国进口商一年新增成本最高可达数千亿美元。

第三，签了不等于打了。法案给了总统极大的裁量空间：税率可在0到上限之间浮动，符合“国家利益”时可申请豁免，达成和平协议后可终止措施，实施前只需提前10天通知相关国会委员会。这意味着100%不是自动生效，而是随时可以举起来、也可以放下的谈判筹码。印度的反应很有代表性——外交部公开警告这将严重损害美印关系，同时明确表示将继续按市场情况多元化采购。刚需摆在那儿，超过五成的进口原油来自俄罗斯，炼化设备和运输成本不可能一夜之间换掉。美方心里也有数，真要全额开征，先跳的是美国的通胀曲线。

四、两点看法

其一，这是“关税武器化”从行政令走向国会立法的质变。今年2月，美国最高法院裁定特朗普依据《国际紧急经济权力法》征收的大规模关税违宪，白宫那根随意挥舞的大棒在法律上被收走了一截。格雷厄姆法案相当于国会通过立法，把这项裁量权重新交回总统手里，而且披上了两党背书的外衣，稳定性、延续性都远超行政令。从此以后，美国看谁不顺眼，不需要再找紧急状态当借口，直接援引法条即可。但这种玩法的代价是透支规则信用：单边立法、单边裁量、单边执行，越过WTO非歧视原则，把国内法做成域外管辖。中国外交部9月17日的表态已经把原则线划得很清楚——中方一贯反对没有国际法依据、未经安理会授权的长臂管辖。大棒挥得越勤，各国自建结算通道、分散油源、抱团反制的动力就越足，美国在这条路上只会越走越孤。

其二，特朗普要的不是开战，是筹码。中期选举就在眼前，他眼下最缺的是外交政绩，不是多一条战线。对伊朗，大概率是加码施压逼其回到谈判桌，换一份能拿来宣传的协议；对俄罗斯，他本人还在寻求结束俄乌冲突，不可能真把美俄关系搞到不可收拾。所以这份法案在他手里，更可能的用法是“悬而不落”——用100%的天花板吓住买家，用豁免通道换取让步，用税率调节控制节奏。真要一键全开，物价上去、选票下来，共和党的胜算反而更小。

说到底，这部法案最狠的地方不在于它现在罚了谁，而在于它给未来的任何一届美国政府都留下了一把不用申请就能拔出来的刀。至于这把刀什么时候砍下去、砍向谁，答案不在莫斯科，也不在德黑兰，而在华盛顿自己的通胀数据和民调数字里。

作者：金思宇，中国智库高级研究员、国际问题观察家、经济学家